Документ n0008323-12, поточна редакція — Прийняття від 09.04.2012

МІНІСТЕРСТВО ЮСТИЦІЇ УКРАЇНИ

РОЗ'ЯСНЕННЯ

09.04.2012

Закон України "Про безоплатну правову допомогу": основні положення та підходи до впровадження

З моменту закріплення у Конституції та деяких спеціальних законах України права на безоплатну правову допомогу осіб реалізація такого права в повному обсязі була неможливою через відсутність єдиної законодавчо визначеної політики у сфері надання правової допомоги коштом держави.

Прийняття Верховною Радою України Закону України "Про безоплатну правову допомогу", який набрав чинності 9 липня 2011 року, дозволило Україні отримати правову базу та інституціональний механізм для реалізації як закріпленого статтею 59 Конституції України права кожного на правову допомогу, зокрема, у випадках, коли вона відповідно до закону повинна надаватись безоплатно, так і зобов'язань за низкою міжнародних договорів, які містять положення щодо надання правової допомоги і учасником яких є Україна. Зокрема, це Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. та Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р., які прямо чи опосередковано встановлюють зобов'язання для держав-учасниць надавати безоплатну та кваліфіковану правову допомогу малозабезпеченим особам при обвинуваченні їх у вчиненні кримінальних правопорушень.

Так, у § 3 (c) статті 6 Європейської конвенції зазначається, що кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права, як захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або - за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника - одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя. Аналогічна норма міститься і у § 3 (d) статті 14 частини III Міжнародного пакту, відповідно до якої кожен має право при розгляді будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення бути судимим у його присутності та захищати себе особисто або за посередництвом обраного ним самим захисника; якщо він не має захисника, бути повідомленим про це право і мати призначеного йому захисника в будь-якому разі, коли інтереси правосуддя того вимагають, безплатно для нього в усякому такому випадку, коли він не має достатньо коштів для оплати цього захисника.

Україна, ратифікувавши Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. та Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р., взяла на себе зобов'язання створити умови та можливості для надання безоплатної правової допомоги малозабезпеченим особам при обвинуваченні у вчиненні кримінального правопорушення.

Прийнятий Закон визначає порядок і підстави надання безоплатної правової допомоги, суб'єктів її надання, державні гарантії щодо надання безоплатної правової допомоги, повноваження органів виконавчої влади у цій сфері, порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з питань надання безоплатної правової допомоги.

Визначальними принципами надання правової допомоги, що гарантується державою, відповідно до нового Закону є її доступність та якість. Відповідно до Закону безоплатна вторинна правова допомога фінансується за рахунок видатків Державного бюджету України. Таким чином, гарантованість державою безоплатної правової допомоги набуває нового - реального - змісту.

Закон передбачає надання двох видів безоплатної правової допомоги - первинної та вторинної. Таким чином, законодавець диференціює поняття "доступу до права" (англ. access to law, фр. acces au droit) та "доступу до правосуддя" (англ. access to justice, фр. acces au justice), адже вони є різними як за своєю формою і змістом, так і за способом реалізації.

Безоплатна первинна правова допомога охоплює:

• надання правової інформації;

• надання консультацій і роз'яснень з правових питань;

• складання заяв, скарг та інших документів правового характеру (крім процесуальних);

• надання допомоги в забезпеченні доступу осіб до безоплатної вторинної правової допомоги та медіації.

Отримати таку допомогу має право кожен: звернутися за наданням зазначеної допомоги мають право не лише громадяни України, а й іноземні громадяни, особи без громадянства, біженці, тобто усі особи, які перебувають під юрисдикцією України.

Відповідно до Закону надають первинну правову допомогу усі органи виконавчої влади та місцевого самоврядування - з питань, що належать до їх компетенції, а також утворені відповідно до Закону органами місцевого самоврядування спеціалізовані установи та залучені ними фізичні і юридичні особи приватного права.

Звернення про надання безоплатної первинної допомоги надсилаються або подаються безпосередньо до центральних та місцевих органів виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, які у свою чергу протягом 30 календарних днів мають надати відповідні правові послуги.

Якщо у зверненні міститься прохання лише про надання правової інформації, то відповідна інформація надається протягом п'ятнадцяти днів з дня отримання звернення.

У разі виникнення ситуації, коли питання, порушені у зверненні, не належать до компетенції органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, до якого воно надійшло, таке звернення переадресовується у п'ятиденний строк до відповідного органу, про що повідомляється особа, яка подала звернення.

Сьогодні безоплатна первинна допомога вже надається: при багатьох органах виконавчої влади діють громадські приймальні, консультативні пункти. Так, при місцевих державних адміністраціях, центрах соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді, виконавчих органах районних, міських рад діють 916 громадських приймалень з надання безоплатної правової допомоги, 1761 виїзний консультаційний пункт для надання правової допомоги громадянам віддалених районів сільської місцевості. У системі органів юстиції реалізовано можливість отримання безоплатної первинної правової допомоги, зокрема, на базі 745 громадських приймалень, що були створені при управліннях юстиції, а також 1970 виїзних консультативних пунктів, в роботі яких беруть участь працівники органів юстиції.

З метою приведення підзаконних нормативно-правових актів у частині надання безоплатної первинної правової допомоги у відповідність до Закону України "Про безоплатну правову допомогу" наказом Міністерства юстиції України від 21 вересня 2011 року № 3047/5 затверджено Порядок роботи громадської приймальні з надання безоплатної первинної правової допомоги.

Суттєвий внесок роблять і неурядові організації, які надають правові послуги населенню безоплатно, зокрема, 28 створених Міжнародним фондом "Відродження" центрів правової інформації та консультацій, які також надають безоплатну первинну правову допомогу, проводять правопросвітницькі заходи та інформаційні кампанії із захисту громадських інтересів у 15 регіонах України. Так, наприклад, за 2010 - 2011 роки центр правової інформації та консультацій у Херсоні надав близько 1500 правових консультацій. За 2008 - 2011 роки у Хмельницькому центрі правової інформації та консультацій безкоштовну правову допомогу отримали понад 7000 громадян, а юристи центру надали понад 5000 юридичних консультацій і підготували близько 2000 позовних заяв. При цьому центром щомісяця проводяться виїзні прийоми у 8 сільських радах Хмельницького району. Тільки впродовж 2011 року таких виїздів було понад 60.

Наданням первинної правової допомоги займаються і юридичні клініки, які створюються при юридичних факультетах вищих навчальних закладів III - IV рівнів акредитації. У таких клініках студенти надають безкоштовні юридичні консультації особам, що не можуть собі дозволити звернутися за платною юридичною допомогою. Діяльність юридичних клінік врегульовано наказом Міністерства освіти і науки України № 592 від 3 серпня 2006 року "Про затвердження Типового положення про юридичну клініку вищого навчального закладу України". Ефективно діють та надають консультації серед інших експериментальна навчальна лабораторія факультету правничих наук Національного університету "Києво-Могилянська Академія", юридичні клініки Національного університету "Одеська юридична академія" та Національного університету "Юридична академія України ім. Ярослава Мудрого", юридична клініка "Фенікс" Київського університету права НАН України.

Система надання безоплатної первинної правової допомоги буде формуватися та удосконалюватися саме з урахуванням досвіду діяльності зазначених громадських приймалень, центрів правової інформації та консультацій, юридичних клінік та інших організацій, що надають безоплатну первинну правову допомогу.

Безоплатна вторинна правова допомога полягатиме у наданні наступних правових послуг:

• захист від обвинувачення;

• здійснення представництва інтересів осіб, які мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами;

• складання процесуальних документів.

Право на безоплатну вторинну правову допомогу, на відміну від первинної, мають лише окремі категорії осіб, визначені Законом, з урахуванням двох критеріїв - критерію малозабезпеченості та належності до тих категорій осіб, для яких законами вже закріплено право на безоплатну правову допомогу.

Відповідно до критерію малозабезпеченості Закон надає право на безоплатну вторинну правову особам, середньомісячний сукупний дохід сім'ї яких нижчий суми прожиткового мінімуму, розрахованого та затвердженого відповідно до Закону України "Про прожитковий мінімум" для осіб, які належать до основних соціальних і демографічних груп населення та інвалідам, які отримують пенсію або допомогу, що призначається замість пенсії, у розмірі менше двох прожиткових мінімумів для непрацездатних осіб.

Серед інших осіб, які мають право на отримання безоплатної вторинної правової допомоги, зазначені ті особи, до яких застосовано адміністративне затримання або адміністративний арешт, а також підозрювані у вчиненні злочину особи, які затримані органами дізнання та слідства, особи, до яких як запобіжний захід обрано тримання під вартою та особи, у справах яких відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України участь захисника є обов'язковою. Закріплення на рівні Закону права вищезазначених осіб на безоплатну правову допомогу свідчить про наближення українського законодавства до загальноприйнятих у демократичному світі стандартів захисту прав людини.

Відсутність законодавчо визначених процедур отримання безоплатної правової допомоги, право на отримання якої було у різні роки закріплене багатьма спеціальними законами за певними категоріями осіб, фактично не дозволяла таким особам скористатися своїм правом. Саме тому прийнятий Закон визначає поряд з іншими особами, що мають право на безоплатну правову допомогу, наступні категорії: діти-сироти, діти, позбавлені батьківського піклування, діти, які можуть стати або стали жертвами насильства в сім'ї, безпритульні діти; особи, щодо яких вирішується питання про надання статусу біженця та у разі оскарження рішення щодо статусу біженця; ветерани війни та особи, на яких поширюється дія Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; особи, які мають особливі заслуги та особливі трудові заслуги перед Батьківщиною, особи, які належать до числа жертв нацистських переслідувань; особи, щодо яких суд розглядає справу про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи, визнання її недієздатною чи поновлення її цивільної дієздатності; особи, щодо яких суд розглядає справу про надання психіатричної допомоги в примусовому порядку; особи, реабілітовані відповідно до законодавства України.

Надання безоплатної вторинної правової допомоги на сьогодні здійснюють три пілотні офіси громадського захисту, створені за сприяння Міжнародного фонду "Відродження" у Харкові, Хмельницькому та Білій Церкві. За 2010 рік завдяки активному захисту адвокатів Харківського офісу громадського захисту органами досудового слідства та судами було закрито 134 кримінальні справи, звільнено від кримінальної відповідальності 116 осіб; судами не задоволено понад 27% подань про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту відносно підзахисних. Адвокати Білоцерківського офісу громадського захисту за 2010 рік були присутні при 118 затриманнях, що проводились працівниками міліції міста і району, а це становить 76% від загальної кількості проведених затримань. Також у Хмельницькому офісі громадського захисту 87% затриманих, про яких офіс був повідомлений, не відмовилися від правової допомоги адвокатів офісу, а завдяки активному захисту на стадії затримання майже 40% затриманих осіб, щодо яких слідчим винесено подання про взяття під варту, були звільнені.

Розпочала свою діяльність з підтримки формування системи безоплатної правової допомоги Всеукраїнська благодійна організація "Українська фундація правової допомоги", метою створення якої є забезпечення доступу до правосуддя через надання правової допомоги та впровадження високих стандартів правосуддя в Україні.

Впровадження Закону України "Про безоплатну правову допомогу" передбачає здійснення комплексу організаційних заходів, спрямованих на формування в Україні ефективної системи надання безоплатної правової допомоги. Так, до 1 січня 2013 року Міністерством юстиції при головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з урахуванням потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці буде утворено 27 центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Особливістю цих центрів буде те, що виключно вони організовуватимуть надання безоплатної правової допомоги, зокрема, розглядатимуть звернення та прийматимуть рішення про надання (чи відмову в наданні) відповідної допомоги, забезпечуватимуть участь захисника у передбачених законодавством випадках та укладатимуть контракти (договори) з адвокатами, включеними до відповідного реєстру адвокатів. Центри діятимуть як неприбуткові державні установи на правах юридичної особи.

Зважаючи на те, що такої кількості буде недостатньо для охоплення всієї території України, а особливо її віддалених населених пунктів, очевидною є необхідність створення міжрайонних (міськрайонних) центрів, діяльність яких поширюватиметься на декілька районів та міст районного значення однієї області.

За попередніми підрахунками, в кожній області необхідно створити в середньому два - три центри, однак, для визначення оптимальної їх кількості, а також найпридатніших міст для їх розташування, наразі проводиться спеціальне дослідження, яке дозволить отримати інтерактивну карту України з можливістю моделювання мережі центрів з надання безоплатної правової допомоги з деталізацією до міст районного значення з накладанням дорожніх розв'язок та географічних особливостей та з урахуванням ряду критеріїв: кількості населення адміністративно-територіальної одиниці, площі відповідної території, територіальної віддаленості населених пунктів від обласного та районного центрів, міст районного значення, кількості затримань, кількості інших осіб, що мають право на отримання вторинної правової допомоги. Створення міжрайонних (міськрайонних) центрів здійснюватиметься протягом 2013 - 2014 років. Усього ж попередньо планується відкрити 40 - 50 таких центрів.

Згідно із Законом безпосередньо надаватимуть безоплатну вторинну правову допомогу адвокати, відібрані на конкурсній основі відповідно до Порядку і умов проведення конкурсу та вимог до професійного рівня адвокатів, які залучаються до надання безоплатної вторинної правової допомоги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2011 року № 1362. Планується, що відбір адвокатів, які надаватимуть таку допомогу, буде проведений протягом II кварталу 2012 року.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2011 року № 1362 оголошення про конкурс оприлюднюватиметься на офіційному веб-сайті Мін'юсту, на веб-сайтах Центру правової реформи і законопроектних робіт при Мін'юсті, відповідного управління юстиції, а також розміщуватиметься в місцевих засобах масової інформації за 30 календарних днів до дати проведення конкурсу.

Конкурс полягатиме у перевірці теоретичних знань, практичних навичок і умінь претендента у різних галузях законодавства, досвіду з надання правової допомоги як захисника під час провадження дізнання, досудового слідства і розгляду кримінальних справ у суді, участі у розгляді справ про адміністративні правопорушення або як представника інтересів особи в судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами, вміння правильно використовувати теоретичні знання у практичній діяльності, зокрема щодо складення процесуальних документів.

За результатами конкурсу відбиратимуться претенденти для включення їх до реєстрів адвокатів, які надаватимуть безоплатну вторинну правову допомогу.

Залежно від форми співробітництва - на постійній основі чи на тимчасовій основі (за окремими справами) - всі адвокати поділятимуться на тих, хто надає безоплатну правову допомогу на постійній основі за контрактом, та тих, хто надає таку допомогу на тимчасовій основі на підставі договору.

Примірні форми контрактів та договорів, а також порядок і умови їх укладення встановлені постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку і умов укладення контрактів з адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі, та договорів з адвокатами, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі" від 11 січня 2012 року № 8.

Ключовим аспектом під час реалізації Закону є забезпечення якості безоплатної правової допомоги. Для цього вже розроблено проект наказу Міністерства юстиції України "Про затвердження стандартів якості надання безоплатної правової допомоги", відповідно до якого будуть встановлені єдині для всіх адвокатів стандарти якості при наданні безоплатної правової допомоги. По-перше, адвокати залучатимуться до надання безоплатної вторинної правової допомоги конкурентним шляхом (через відбір за результатами конкурсу). По-друге, під час призначення адвоката буде враховуватись його спеціалізація, досвід роботи, навантаження, складність справ, у яких адвокат бере участь. Крім того, обов'язки адвоката якісно, в обсязі та у строки надавати безоплатну вторинну правову допомогу будуть чітко визначені контрактом (договором), а до адвокатів, які будуть неналежно виконувати свої зобов'язання за умовами договору та недотримуватись порядку надання безоплатної вторинної правової допомоги, будуть застосовуватися заходи у вигляді виключення з Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом чи на тимчасовій основі на підставі договору, а також прийняття рішення щодо заміни адвоката.

Якість надання безоплатної правової допомоги оцінюватиметься за такими критеріями як результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до особи, професійність та конфіденційність. Для комплексного оцінювання якості діяльності суб'єктів надання безоплатної правової допомоги буде проводитися незалежний моніторинг. Дотримання суб'єктами надання безоплатної правової допомоги стандартів якості сприятиме ефективному та якісному виконанню ними своїх обов'язків та довіри до системи безоплатної правової допомоги в цілому.

Згідно із Законом звернення про надання будь-якої послуги безоплатної вторинної допомоги особи зможуть подавати до будь-якої з двох установ - або до центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги або до територіального органу юстиції.

У випадку, коли особа звертається безпосередньо до центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, він зобов'язаний протягом десяти днів з дня надходження звернення прийняти рішення щодо надання чи відмову у наданні відповідної правової допомоги.

Якщо ж особа подає звернення про надання безоплатної вторинної правової допомоги до територіального органу юстиції, то такий орган повинен протягом трьох днів з дня подання звернення надіслати його до центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги. У свою чергу центр зобов'язаний протягом семи днів з дня отримання звернення прийняти рішення щодо надання або відмову у наданні правової допомоги.

Для осіб, яких затримано (тримання під вартою, адміністративне затримання, адміністративний арешт, затримання за підозрою у вчиненні злочину) встановлено спеціальний порядок звернення для надання безоплатної вторинної правової допомоги. У разі звернення таких осіб за наданням безоплатної вторинної правової допомоги або надходження інформації про затриманих осіб центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги зобов'язаний прийняти рішення про надання безоплатної вторинної правової допомоги з моменту затримання особи.

Механізм реалізації цього права закріплений постановою Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку інформування центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги про випадки затримання осіб" від 28 грудня 2011 року № 1363. Порядок встановлює загальні вимоги та механізм інформування центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги про випадки затримання осіб органами, уповноваженими здійснювати адміністративне затримання або затримання згідно з дорученнями правоохоронних органів, або затримання осіб органами дізнання та досудового слідства.

За цим Порядком негайно після фактичного затримання особи службова особа органу, який її затримав, повідомляє центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги відомості про затриману особу. Протягом однієї години з моменту негайної реєстрації повідомлення про затримання особи центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги призначає адвоката, про що інформує орган, який затримав особу. Призначений адвокат повинен прибути протягом однієї години з моменту отримання доручення, а у виняткових випадках - не пізніше ніж протягом шести годин з моменту отримання доручення до затриманої особи для надання безоплатної вторинної правової допомоги.

Такий механізм залучення адвокатів для надання безоплатної вторинної правової допомоги затриманим особам запрацює вже з 1 січня 2013 року.

Надання безоплатної вторинної правової допомоги іншим категоріям осіб, які згідно із Законом мають право на таку допомогу, забезпечуватиметься поетапно з 1 січня 2014 року.

З 1 січня 2017 року безоплатна вторинна правова допомога надаватиметься в повному обсязі всім категоріям осіб, передбаченим Законом. Таким чином, до 1 січня 2017 року основні заходи по створенню системи безоплатної правової допомоги в Україні плануються бути завершеними.

Запровадження механізму реалізації права на безплатну правову допомогу зумовило необхідність розроблення й інших нормативно-правових актів.

Так, з метою забезпечення реалізації повноважень щодо управління системою безоплатної правової допомоги Президентом України 11 січня 2012 року прийнято Указ № 11/2012 "Про внесення змін до Положення про Міністерство юстиції України". Змінами передбачено покладення на Міністерство юстиції повноважень щодо загального управління у сфері надання безоплатної первинної правової допомоги та безоплатної вторинної правової допомоги. Ці повноваження згідно з Указом Міністерство юстиції здійснює за участю Центру правової реформи і законопроектних робіт, що належить до сфери його управління.

З метою приведення законодавчих актів у відповідність із Законом України "Про безоплатну правову допомогу" Міністерством юстиції розроблено проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України "Про безоплатну правову допомогу", який Кабінетом Міністрів України внесено на розгляд Верховної Ради України (реєстр. № 9496 від 24.11.2011) і який рекомендовано до прийняття за основу у першому читанні Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики 8 лютого 2012 року.

З метою забезпечення ефективної розбудови системи безоплатної правової допомоги з урахуванням положень Концепції формування системи безоплатної правової допомоги в Україні та Закону України "Про безоплатну правову допомогу", Центром правової реформи і законопроектних робіт при Міністерстві юстиції України розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції Державної цільової програми формування системи безоплатної правової допомоги в Україні на період до 2018 року".

Метою Концепції Державної цільової програми є визначення комплексу заходів організаційного та економічного характеру, покликаних забезпечити реалізацію можливості доступу до безоплатної правової допомоги осіб, які мають на неї конституційне право і потребують її. Виконання відповідних заходів відбуватиметься поетапно протягом 2012 - 2018 років.

Орієнтовний загальний обсяг видатків для виконання заходів Програми становитиме 407 млн. гривень.

На сьогодні Міністерству юстиції України виділено кошти на утворення 27 - 29 центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги у розмірі 7,6 млн.грн. Виконання Програми після її затвердження потребуватиме внесення змін до Державного бюджету на 2012 рік у III кварталі.

Важливим фактором успіху у впровадженні Закону України "Про безоплатну правову допомогу" є організація і підтримка ефективного постійного діалогу задля консенсусу з ключових питань формування системи серед головних учасників цього процесу. Насамперед, це адвокатура, а також міліція, державна прикордонна служба, органи місцевого самоврядування, громадські організації. З цією метою за пропозицією учасників круглого столу з питань безоплатної правової допомоги, що відбувся 8 грудня 2011 року, Міністром юстиції у січні 2012 року було утворено робочу групу з удосконалення законодавства про безоплатну правову допомогу під головуванням першого заступника Міністра юстиції за участі керівників основних громадських організацій адвокатури, офісів громадського захисту, представників заінтересованих центральних органів виконавчої влади. Її перше засідання відбулося 9 - 10 лютого 2012 року, про результати якого читайте у наступному номері "Бюлетеня Міністерства юстиції України".

Директор Центру правової
реформи і законопроектних
робіт при Міністерстві юстиції України



А. Вишневський



вгору